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    落實反壟斷法修改優化市場競爭狀態
    2022-08-09 作者:楊東 高清純 來源: 經濟參考報

      新修改的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)于8月1日開始施行。經濟社會客觀發展與數字經濟變革決定了中國反壟斷法必須與時俱進,從中國自身發展的需要出發構建體系?!斗磯艛喾ā返男薷挠辛貞鐣枨?,具有里程碑意義?!斗磯艛喾ā返捏w系化修改有利于優化市場競爭狀態,服務新發展格局?!斗磯艛喾ā沸薷牡闹卮髢r值和意義,有待實施實現并且在實施中繼續優化、完善實施細則。

    新華社發

      《反壟斷法》修改強化競爭政策基礎地位,尤為鼓勵創新

      創新是推動一個國家和民族向前發展的重要力量,也是推動整個人類社會向前發展的重要力量。修改后的《反壟斷法》在總則第一條中的“保護市場公平競爭”后增加“鼓勵創新”,豐富了我國反壟斷立法目的體系,意味著我國已經開始正確認識并且科學處理競爭與創新的關系。

      在全球數字經濟競爭和數據資源爭奪愈演愈烈的背景下,“鼓勵創新”入法是對反壟斷立法目的的重構。曾有觀點主張無須增設“鼓勵創新”為反壟斷立法目的,理由是反壟斷的立法主旨應以維護競爭機制為核心,如果立法目的過于多元,有稀釋立法主旨之憂。然而,反壟斷法立法目的可分為直接目的和間接目的,直接目的為保護市場競爭機制,間接目的為通過保護市場競爭機制而帶來的潛在利益。不同于知識產權法以保護激勵創新,反壟斷法以競爭鼓勵創新,增加“鼓勵創新”能夠為反壟斷法在新經濟、新業態領域的適用提供充分的價值基礎,是數字經濟背景下強化反壟斷執法的必然要求,有助于提高反壟斷執法的科學性與合理性,促進經濟在法治軌道上規范、健康發展。

      需要強調的是,將“鼓勵創新”寫入反壟斷法并不能直接實現鼓勵創新的目的,需要為“鼓勵創新”的具體適用做好路徑設計。筆者作為主要負責人與中國人民大學競爭法研究團隊率先就鼓勵創新入《反壟斷法》進行了系統研究并形成了研究報告,從具體實現路徑角度指出《反壟斷法》可以通過禁止競爭對手間的無正當理由不進行研發的協議、扼殺創新的橫向合并等方法鼓勵創新。尤其要考慮在平臺、數據、算法三元融合下創新的實現面臨很大挑戰,贏者通吃的市場集中效果、取得市場力量的平臺破壞創新循環等現象會導致創新受阻與延滯發展。平臺間相互屏蔽封殺導致的數據孤島與數字生態割裂狀態妨礙了數據驅動型創新的發展,未來需要進一步鼓勵平臺開放與數據共享,為創新提供可能、創造條件。

      明確競爭政策基礎地位是總則部分的另一重要修改之處。在第四條中增加“國家堅持市場化、法治化原則,強化競爭政策基礎地位”,是將十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》等一系列中央文件中早已提出的以《反壟斷法》為基礎的競爭政策體系與競爭政策基礎地位在法律規范的層面予以確立,有利于促進競爭政策與產業政策等其他經濟政策的平衡協調,服務于國有企業市場化轉型、優化營商環境、加快建設全國統一大市場等改革任務。

      《反壟斷法》修改積極應對數字經濟競爭規制的挑戰

      目前國內市場平臺經濟領域的反壟斷問題備受關注。數字平臺在數字經濟中扮演著核心角色,其作為海量、多元實時的數據集合體,借助算法操作實現基礎數據的價值轉換,平臺、數據和算法的交叉產生跨市場的地位,以驅動數據市場競爭的新局面。在筆者所闡釋的“平臺-數據-算法”(PDA)的三維競爭模型下,存在著某些大型數字平臺“肆意妄為”的現象,平臺經濟領域壟斷行為頻發,包括數據壟斷、屏蔽封殺、二選一等等。產生于工業時代、以價格為中心的反壟斷法在應對新經濟模式下的壟斷問題有些力不從心,故應革新反壟斷法以應對數字經濟挑戰。

      數字時代競爭的核心已經不僅僅是土地、勞動力等傳統的生產要素,更包括數據這一能夠反映供需關系的生產要素。數字平臺對數據的控制提高了市場進入壁壘及轉換成本,強化了企業的競爭優勢與行為的反競爭效應,使得一些掌控數據的企業能夠實行封鎖與壟斷數據的行為。數據驅動型企業競爭力的強大往往在于其獲得的數據的范圍與累積量的廣大,后來的或者弱小的競爭者因為此種劣勢很難搶占市場,因此行業內易形成壟斷。

      新《反壟斷法》將數據壟斷行為納入總則部分體現出對數字經濟背景下新型壟斷行為的重視,有助于防止資本無序擴張,提升消費者福利。新《反壟斷法》第九條規定,經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事本法禁止的壟斷行為。新《反壟斷法》與時俱進地將數據壟斷納入規制范圍,并在總則之中專門單獨列出,體現出立法者不僅為數字市場的良性競爭做好制度保障,更是強調了經濟法的消費者福利原則。

      新《反壟斷法》第二十二條第二款規定,具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事前款規定的濫用市場支配地位的行為。大型平臺對其市場力量濫用會形成一種“中心-外圍”體系,中心是指控制了流量入口的數字平臺,外圍則是指不得不依附前者導流的數字平臺。這種依附關系,使得數字市場的馬太效應不斷增強,最終導致數字市場呈現出“一家獨大,贏者通吃”的現象。新《反壟斷法》將數據壟斷作為濫用市場支配地位的手段充分體現出立法者對數據要素的重視,從競爭的角度重新審視數據壟斷對于產品質量和創新的損害。

      第九條中“數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則”的表述也是我國《反壟斷法》的重要革新。筆者結合自身提出的“平臺-數據-算法”三維結構試圖從中國實際出發,提出扎根中國大地、契合中國實際的分析范式?!凹夹g”作為傳統的市場支配地位認定要素,長期以來呈現被虛置化的客觀狀態,大型科技公司的技術力量更多體現為其與中小企業的“算力”差距;“資本優勢”則試圖解決數字平臺在資本的支撐下開展跨行業經營與扼殺式并購,所造成資本通過掌握流量入口干預市場正常發展;“平臺規則”則多用于處理數字平臺出現的屏蔽封禁、自我優待等一系列問題。

      算法等技術力量雖然作為傳統的市場支配地位認定要素,但長期以來呈現被虛置化的客觀狀態,致使技術巨頭市場支配地位的認定難度增大,技術力量自身的傳導效應被顯著低估。數字技術對市場競爭的影響異于以往,其通過平臺、數據、算法的數字市場三維結構框架影響生產與交易的全過程。技術與三維結構結合所形成的技術力量極為強大,超越了以控制價格為主的傳統市場力量,結合社會與資本力量形成了更牢固的市場固化結構。新反壟斷法在適用中應當摒棄虛置技術力量作為市場支配地位認定要素的問題,提高技術力量在認定市場支配地位時所占權重,回歸結構性視角,妥善防范技術巨頭無序擴張。

      《反壟斷法》修改優化壟斷協議規制與經營者集中申報

      禁止壟斷協議制度是我國反壟斷法的“三大支柱”之一,相對而言,壟斷協議是經營者實現壟斷目的最直接、最普遍的方式。修改后的《反壟斷法》將原本處于第十三條第二款的有關壟斷協議的一般定義更改為單獨的一條并置于第二章壟斷協議之首,使本章各條款之間的邏輯更為清晰,也進一步明確了縱向壟斷協議也屬于排除、限制競爭的協議。修改后的《反壟斷法》也優化了針對縱向壟斷協議的禁止性規定,將合理原則納入縱向壟斷協議中固定轉售價格行為的違法性分析框架,同時將“安全港”豁免條款適用于縱向壟斷協議。

      《反壟斷法》修改在第二十六條補充了對未達到申報標準的經營者集中進行申報和調查的規定。盡管《反壟斷法》中關于經營者集中申報的規則已較為完善,但固定的傳統申報標準在日新月異的時代發展中顯現出局限性。尤其在數字經濟背景下,盡管難以達到傳統的申報標準,但一些平臺企業實施的經營者集中卻具有或可能具有排除、限制競爭的效果。新法中規定“經營者集中未達到國務院規定的申報標準,但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報。經營者未依照前兩款規定進行申報的,國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查”,有利于根據具體情況靈活對待不同集中案件,實現應查盡查。

      數字經濟的復雜性和多變性凸顯了在法律原則規定下出臺指南和部門規章等更加靈活的規范形式的必要性。未來需要進一步在新《反壟斷法》大框架下繼續出臺應對數字經濟競爭問題的專門配套規則,以增強應對新型數字競爭挑戰的規制彈性和規制有效性。配合《反壟斷法》修改設置數字經濟專門配套規則,恰是最為合適的特殊安排。保存《反壟斷法》主干部分,只針對經濟社會變化做適當調整,框架和基本邏輯不變能夠以最低立法成本保護良好經營者的信賴利益??梢詮浹a既有反壟斷規制措施應對數字經濟之不足,促進數字經濟健康有序發展,實現立法成本與效率的兼容,也有助于工業經濟與數字經濟協調發展。

     ?。ㄗ髡邨顤|為中國人民大學國發院研究員、高清純為中國人民大學元宇宙研究中心研究人員)

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