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    推進以人為核心的新型城鎮化
    2022-07-26 作者:周毅仁 李沛霖 來源: 經濟參考報

      黨的十八大以來,我國新型城鎮化建設取得一系列重大歷史性成就。農業轉移人口市民化成效顯著,城鎮化空間布局持續優化,城市可持續發展能力持續增強,城鄉融合發展體制機制和政策體系基本確立。到2021年末,全國常住人口城鎮化率達到64.72%、戶籍人口城鎮化率提高到46.7%,城鄉居民收入比降至2.5,城鎮化水平和質量大幅提升?!笆奈濉睍r期,我國城鎮化仍將堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。機遇與挑戰并存。

      近日,國務院批復的《“十四五”新型城鎮化實施方案》(以下簡稱《方案》)科學把握“十四五”時期城鎮化發展面臨的問題挑戰和機遇動力,從5方面44項重點任務發力,明確“十四五”時期新型城鎮化重點任務和政策舉措,有利于推動經濟社會平穩健康發展,為全面建設社會主義現代化國家提供強勁動力和堅實支撐。

      近年,瀏陽市堅持綠色發展,守護青山綠水,為百姓打造美麗生態家園。湖南日報全媒體記者 辜鵬博 攝

      加快農業轉移人口市民化

      推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。黨的十八大以來,我國加快了戶籍制度改革步伐,以城市規模為依據不斷放寬城市戶籍準入限制。近年來,一些東部大城市或中西部省會城市等人口流入較多、落戶“降門檻”壓力較大的傳統地區,城市戶籍準入限制逐步放松。如繼石家莊之后,南昌、濟南、南寧、長春、福州等中東部沿海省會城市全面放開落戶限制。但必須看到,當前仍然存在部分城市落戶門檻“該放不放”、基本公共服務對非戶籍常住人口覆蓋不全、農業轉移人口穩定居住和就業能力不足等突出問題。

      對此,《方案》聚焦關鍵環節,緊緊圍繞實現農業轉移人口“進得來、留得住、能發展”的目標提出具體解決措施。一是深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制,因地制宜促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶,并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。二是完善城鎮基本公共服務提供機制。包括建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制,完善農業轉移人口市民化配套政策,推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。三是提高農業轉移人口勞動技能素質。聚焦用工矛盾突出的行業和新業態,持續大規模開展面向新生代農民工等的職業技能培訓,探索通過社??榉蠗l件的農民工發放電子培訓券等。

      優化城鎮化空間布局和形態

      當前,我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成,人口向東部超大特大城市和中西部區域中心城市集聚態勢不斷增強。從各省“七普”公報看,廣州、鄭州、銀川、西安、長沙等省會城市10年間常住人口增長超過40%,成都、武漢、太原等省會城市首位度大幅提升。但應看到,我國人口結構出現歷史性變化,城鎮發展分化態勢更加明顯。如7大城市群GDP占全國總量即超過六成,但部分城市群人均GDP低于全國,甚至出現人口流出。不同都市圈存在階段性發展差異,都市圈規劃過程要避免一哄而上、一味求大、脫離實際。相當一部分大中城市、縣城、小城鎮品質不高、特色不突出,對人口吸引力出現下降,容易引發各種經濟社會問題。

      對此,《方案》與時俱進對城鎮體系的結構和布局進行優化。一是分類推動城市群發展。明確建立健全多層次常態化協調推進機制,京津冀、長三角、粵港澳大灣區要加快打造世界一流城市群,成渝地區雙城經濟圈要顯著提升經濟實力和國際影響力,長江中游等6大城市群要持續發展壯大,處于生態較為脆弱或資源枯竭地區的哈長、黔中等9個城市群重在穩步培育發展。二是有序培育現代化都市圈。通過編制實施都市圈發展規劃及重點領域專項規劃,為各地都市圈把握“建不建”“建多大”“怎么建”三個關鍵問題提供關鍵遵循。三是推動大中小城市協調發展。按照推動超大特大城市轉變發展方式、提升大中城市功能品質、增強小城市發展活力、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設、分類引領小城鎮發展、優化邊境地區城鎮布局的總體要求,促進大中小城市和小城鎮協調發展,形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

      推進新型城市建設

      近年來,我國人口結構和空間布局不斷變化,經濟發展和新技術、新業態、新模式推高了城市居民對美好生活要求,但同時新冠疫情等自然和社會風險因素有所增加,部分地方基層財政收支矛盾突出,對以人為本的城市發展提出了更多元要求。

      對此,《方案》明確建設宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市,體現鮮明的目標導向和問題導向。一是強化供需匹配以適應人口和環境變化態勢。通過增加教育、醫療、養老、托育服務等普惠便捷公共服務供給,來適應人口對高品質生活的需要。二是提升供給質量以適應人民對美好生活更高要求?!斗桨浮穼⒑芏嘁郧暗摹斑x做題”變為“必做題”,如嚴格落實城鎮小區配套園政策,新建居住小區固定車位全部建設充電設施或預留安裝條件,基本完成大城市老舊廠區改造,地級市至少建成1個生物安全二級水平實驗室,推動5G網絡覆蓋所有城市及縣城等。三是合理激活轉化存量資源。如推動國家機關和國有企事業單位的培訓療養機構轉型發展養老服務,推進居住小區和機構停車位錯時共享,推動一批大型老舊街區發展成為新興文旅商業消費集聚區等。四是重視利用市場、服務社會。如支持民辦養老機構健康發展,支持社會力量發展托育服務設施,扶持民辦幼兒園提供普惠性服務,推動科研平臺和數據向企業開放等。五是以系統觀視角推進改革。如建立住房和土地聯動機制,單列租賃住房用地供應計劃,構建級配合理的城市路網體系,改革完善住房公積金制度等。

      提升城市治理水平

      我國人口持續向城鎮地區集聚,在優化國土空間格局、提升經濟效率與產出的同時,也對當前城市管治體系帶來了一系列挑戰。比如部分超特大城市市轄區人口密度超過3萬人/平方公里,平均每個社工服務居民數量已超600人,傳統基層組織模式在疫情等重大突發事件和災害中面臨較大考驗。粗放的城市管理模式,低下的城市用地效率,模糊的城市內部權責等問題嚴重影響城市治理體系和治理能力現代化。

      對此,《方案》有針對性地提出“十四五”期間提升城市治理體系和治理能力現代化的主要任務。一是優化城市內部功能和要素布局。包括確定城鎮開發邊界,加強城市風貌塑造和管控,推廣以公共交通為導向的開發(TOD)模式等。二是提升城市治理能力。包括著力增強社區標準化專業化建設,科學配備、動態調整人員編制,健全社會矛盾綜合治理體系,及時傾聽解決群眾關切等。三是強化要素高效安全支撐機制。包括放寬放活社會投資,防范化解城市債務風險,推動政府聚焦市場失靈的公共、公益領域,嚴格控制撤縣建市設區等。

      推進城鄉融合發展

      黨的十八大以來,我國城鄉醫療教育等公共服務和基礎設施建設差距顯著縮小,如2012—2019年,城市和村、城市和鄉(鎮)用水普及率差距分別縮小了22個百分點和12.2個百分點。但同時應看到,城鄉收入和支出差距依然較大,城鄉收入比仍高于2.0左右的國際平均水平,城鎮居民人均消費支出、服務支出、居住支出分別為農村的1.97、2.31和2.35倍??s小城鄉發展差距是促進共同富裕的應有之義。

      對此,《方案》從農村土地改革、城鄉要素流動、城鄉一體謀劃、農民發展賦能等方面明確重點任務。一是穩步推進農村土地制度改革。落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策,完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度。二是推動先進要素向農村流動。引導城市人才入鄉發展,開拓鄉村建設多元化融資渠道,讓人才、資金、技術等要素在城鄉間自由流動,實現好、維護好、發展好農民權益。三是推進城鄉一體規劃設計。實現基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。四是使城鄉融合發展成果惠及廣大農村居民。促進城鄉產業協同發展,完善促進農民工資性收入增長環境,健全農民經營性、財產性收入增長機制,強化農民轉移性收入保障。(作者單位:國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所)

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